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如何理 解强制性标准在中国的内涵

来源: 中国质量新闻网-中国质量报 更新时间: 2019-08-29 点击:77 作者:刘云

  在国际 标准化组织发布的《ISO/IEC指南2:通用术语》之中,强制性标准是指“根据一 般法律或法规的唯一性引用使标准应用成为强制性的标准”。但是,我国根据该指南制定《标准化工作指南 第1部分:标准化 和相关活动的通用术语》时,特意删除了“强制性标准”这一术语,认为该 定义不适用于我国通常使用“强制性标准”的含义。因此,强制性 标准在中国具有特殊的内涵,必须结 合我国的法律法规和标准化实践来理解。

  根据修订后的《标准化法》,我国政 府部门制定发布的标准可以划分为强制性标准和推荐性标准,强制性标准必须执行。据此,可以认 为我国的强制性标准是指根据标准化法的授权和程序要求,由有权 部门制定发布并且依据标准化法具有强制执行效力的标准。强制性 标准有广义和狭义之分,狭义的 强制性标准仅仅是指按照强制性标准的法定程序制定和发布的标准,广义的 强制性标准还包括经过法律法规引用而具有强制执行力的推荐性标准,在没有 特别说明的情况下,一般都 是在狭义的层面使用强制性标准这一概念。

  与强制 性标准类似的一个概念是技术法规,对于这 两个概念的区别和取舍长期以来存在争议。不少观点都认为,应当将 强制性标准改革为技术法规,但是从 标准化工作的历史和实践来看,技术法 规与我国强制性标准存在显著的区别。事实上,技术法 规的概念来自于《世界贸 易组织技术性贸易壁垒协定》(简称《WTO/TBT协定》),其对技 术法规的定义是“规定强 制执行的产品特性或其相关工艺和生产方法、包括适 用的管理规定在内的文件。该文件 还可包括或专门关于适用于产品、工艺或 生产方法的专门术语、符号、包装、标志或标签要求。” 欧盟、美国等 地区和国家的法律体系中并没有“技术法规”这一独 立的部门和层级,但是在 其法律和政策文件中广泛采用了“技术法规”这个概念,其直接目的在于执行《WTO/TBT协定》对设定 技术性贸易壁垒的特定要求,延伸的 功能则是技术特征显著的法规做特别安排。我国在WTO框架下,一直把 强制性国家标准作为技术法规进行TBT/SPS通报,获得了 国际社会的普遍认可,也反映 出技术法规主要功能是用于涉外技术贸易壁垒问题。

  在WTO争端解 决机制受理的多个案件中,就涉及 到对技术法规内涵和外延的争议,最终的 裁决也都明确指出技术法规是一个具有包容性的概念,只要是 对具体产品而非抽象对象的特性做强制性的要求,就属于技术性法规。无论是标准,还是法律、政策等,符合上 述特征的均可被纳入技术法规的范畴。因此,是否将 强制性标准改名为技术法规并不重要,重要的 是对强制性标准的制定主体、制定程 序和具体内容作出更加严格的管理,从而提 升强制性标准的权威性、科学性和民主性。修订后《标准化法》第10条第4款规定:“强制性 国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布。”也即,强制性 国家标准将由国务院批准发布,或者是 由获得授权的部门代表国务院批准发布,这就是 从提升标准制定主体权威性的角度所做的一大改革。同时,第17条规定“强制性 标准文本应当免费向社会公开”,第29条第1款规定“国家建 立强制性标准实施情况统计分析报告制度”等,以及2013年修订《消费者权益保护法》时特别 增加了一项新的内容“国家制 定有关消费者权益的强制性标准,应当听 取消费者和消费者协会等组织的意见”,都是对 强制性标准提出了更高的要求。

  根据修订后的《标准化法》第10条第1款,对保障 人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环 境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求,应当制 定强制性国家标准。相比于1988年《标准化法》第7条的规定,本款新 修订的内容具有显著的进步。

  首先,改变了 强制性标准的识别规则。1988年《标准化法》规定:“保障人体健康,人身、财产安 全的标准和法律、行政法 规规定强制执行的标准是强制性标准”,也即将 强制性标准划分为两大类:第一类 是将保障人体健康,人身、财产安 全的标准一律定为强制性标准;第二类是将法律、行政法 规规定强制执行的标准定为强制性标准。其中第 一类强制性标准的识别在实践中经常产生争议,因为“保障人体健康,人身、财产安全”是一个 非常抽象的概念描述,导致一 项标准或标准中的某些内容是否为强制性标准容易出现不同的结论,容易引 起标准适用的混乱。此次修 法则是废除了直接依靠内容来识别强制性标准的规则,改成依 靠制定主体和制定程序等来判断,有助于 避免强制性标准的泛化。

  其次,科学界 定了行政部门制定强制性标准的范围。将1989年《标准化法》中规定的“保障人体健康,人身、财产安全”扩充并细化为“保障人 身健康和生命财产安全、国家安全、生态环 境安全和满足社会经济管理基本要求”,这是在 标准化工作的长期经验基础上对法律所做的完善。

  再次,明确了 制定强制性国家标准是有关部门应当履行的职责。根据修订后的《标准化法》第10条第1款,在必须 依靠强制性标准提高健康、安全等 基本保障的领域,应当制 定强制性国家标准。对于实 践中某些必须制定强制性标准的领域存在标准缺失时,省级标 准化行政主管部门、社会团体、企业事 业组织以及公民可以根据《标准化法》第10条第3款的规定,提出制 定强制性国家标准的立项建议。

  《标准化法》第2条第2款明确规定,行业标准、地方标 准是推荐性标准,也即原 则上只有国家标准可以成为强制性标准。为此,对强制 性标准进行精简整合也是近两年标准化工作改革的一项重要任务。国务院办公厅在2016年1月专门发布了《关于印 发强制性标准整合精简工作方案的通知》,要求对 强制性国家标准、行业标 准和地方标准以及计划项目开展全面清理、评估,到2016年底形成“废止一批、转化一批、整合一批、修订一批”的工作目标。经过高 效的整合精简工作推进,在2016年底就已经完成了13290项强制 性标准和计划项目的清理评估,全国范 围内的强制性标准从11224项浓缩到了4500项。

  特别需要注意的是,修订后的《标准化法》第10条第5款规定:“法律、行政法 规和国务院决定对强制性标准的制定另有规定的,从其规定。”也就是说,在一些 特殊领域还保留强制性行业标准或强制性地方标准。这些强 制性标准例外管理的主要有环境保护、工程建设、食品安全、医药卫生、安全生产、公安、税务等领域。从标准 化法未来的发展趋势而言,强制性 标准需要进一步走向统一,从而实现一个市场、一个底线。

  (作者系 大连海事大学法学院讲师,兼任中 国政法大学中国标准与法治问题研究中心执行主任)

  《中国质量报》 

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